李某鹏诉某区政府强制拆迁及行政赔偿案

青海省高级人民法院

行政判决书

（2012）青行再终字第1号

再审上诉人（一审原告、二审上诉人）：李某鹏，男，汉族，退休干部，住西宁市。

委托代理人：柳某俭、唐某，青海某律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：西宁市某区人民政府，组织机构代码0150xxxx-x，住所地本市某区。

法定代表人：何某星，该区区长。

委托代理人：王某民、肖某燕，青海某律师事务所律师。

第三人：某市水利局，组织机构代码7104xxxx-x，住所地本市城西区。

法定代表人：刘某岩，该局局长。

委托代理人：田某周，青海某律师事务所律师。

再审上诉人李某鹏与被上诉人西宁市某区人民政府拆迁及行政赔偿再审一案，西宁市中级人民法院于2003年12月18日作出（2003）宁行初字第4号行政裁定，驳回李某鹏起诉，李某鹏不服，向青海省高级人民法院提起上诉。青海省高级人民法院于2004年3月30日作出（2004）青行终字第3号行政裁定，撤销西宁市中级人民法院（2003）宁行初字第4号行政裁定，指令本案由西宁市中级人民法院继续审理。西宁市中级人民法院受理后，于2004年8月8日作出（2004）宁行初字第2号行政裁定，驳回李某鹏的起诉，对此李某鹏仍不服，再次向青海省高级人民法院提起上诉，本院经审理于2004年12月1日作出（2004）青行终字第14号行政裁定，维持西宁市中级人民法院的一审裁定。李某鹏不服一、二审裁定，又向青海省高级人民法院申请再审，2010年3月20本院作出（2010）青行监字第1号行政裁定，撤销西宁市中级人民法院（2004）宁行初字第2号行政裁定及本院（2004）青行终字第14号行政裁定；指令西宁市中级人民法院再审。西宁市中级人民法院经依法另行组成合议庭审理，于2011年10月28日作出（2011）宁行再字第01号行政判决，对该再审判决李某鹏仍不服，提出上诉，本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案，再审上诉人李某鹏及其委托代理人唐某，被上诉人西宁市某区人民政府的委托代理人肖某燕，第三人某市水利局的委托代理人田某周到庭参加诉讼，本案现已审理终结。

西宁市中级人民法院（2011）宁行再字第01号行政判决认定，1999年9月14日，西宁市某区乐家湾镇人民政府与李某某签订了《租赁经营合同》，合同约定乐家湾镇政府将其下属的综合试验场整体租赁给李某某经营，租赁期限为25年，自1999年10月1日起至2024年9月30日止。2001年9月18日李某某以西宁市东郊农科试验场的名义与李某鹏签订了《鱼塘承包合同》，约定：农科试验场将所属的6个鱼塘及养鱼温室大棚（约50亩）、房屋和养殖配套的生产工具及设备承包给李某鹏经营，承包期限为10年，自2001年3月1日至2011年3月1日止；如遇国家重大项目用地时，承包方应积极支持，不得干涉，乙方（李某鹏）所投资修建的固定资产补助归乙方，甲方投资修建的固定资产归甲方。

2002年11月，西宁市人民政府决定在湟水河东段建设大型人工湖，农科试验场被划在人工湖规划范围之内。2003年3月25日，由某区政府委托博森评估公司确定李某鹏承包经营的东郊鱼种场附着物的市场价值为80189.76元。2003年3月27日，某区政府发布通告要求在拆迁范围内的经营户于4月5日前全部搬离，4月6日起由政府统一拆除。2003年4月15日乐家湾镇政府与李某某达成《关于湟水河东段人工湖前期动迁事项的协议书》，协议约定：双方解除《租赁经营合同》，李某某与他人签订的与本动迁事项相关的原经营合同、租赁合同等均终止履行，相关补偿问题，按评估报告确定的数额为准进行补偿，由“西宁湟水河东段人工湖筹建办公室”具体承办补偿的支付总额，如有其他要求，由相关合同双方当事人协商解决，与筹建办公室及乐家湾镇政府无关。2003年4月17日，李某鹏又自行委托青海省发展计划委员会价格认证中心（以下简称价格认证中心）对其承包的鱼种场整体资产进行价格认证，2003年4月23日，价格认证中心作出青计价认证字（2003）70号价格认证书，结论为该鱼种场整体资产认证价格为401974.27元。2003年8月21日，乐家湾镇政府再次发出通知，限东郊鱼种场于2003年8月23日自行清理鱼塘及屋内的所有物品，否则所造成的损失自行承担。2003年8月24日，某区政府强行拆除了东郊鱼种场致纠纷产生。

2006年7月21日西宁湟水河东段人工湖筹建办公室作为甲方，李某鹏作为乙方、西宁东郊综合实验场李某某作为丙方签订了《宁湖建设动迁协议》，协议约定：一、本协议甲方、乙方、丙方三方凡与本动迁事项相关的原经营合同、租赁合同、工程建设合同等，各方均已同意解除、终止其履行，其该解除事项由合同双方当事人自行办理，与西宁湟水河东段人工湖筹建办公室及某区乐家湾镇人民政府无关；二、相关地上附着物补偿问题，根据西宁博森房地产评估有限责任公司的评估结果，由西宁市某区人民政府设立的“西宁湟水河东段人工湖筹建办公室”按照该评估公司出具的《房地产评估报告》确定的总数额为限，具体承办补偿的支出事宜；三、乙方同意本协议书签订后，由甲方根据《房地产评估报告》确定的评估数额80189.76元向乙方支付；四、本协议履行完毕后，甲方与乙方或丙方有关拆迁补偿事宜即告清结，乙方李某鹏或丙方李某某再次声明：就此不再提出任何异议和引发诉讼。

在西宁市中级人民法院再审庭审中，某区人民政府以西宁市水务局（2010年月更名为某市水利局）与其共同实施了拆迁行为为由，向法院提出书面申请，要求追加某市水利局为第三人参加诉讼，西宁市中级人民法院准许该申请，口头裁定追加某市水利局为第三人参加诉讼。诉讼过程中李某鹏提出某市水利局未参与对其鱼塘的拆迁，并明确表示不要求第三人某市水利局承担赔偿责任。

西宁市中级人民法院再审认为，从李某鹏提供的李某某与乐家湾镇政府签订的《租赁经营合同》及李某鹏与农科实验场的法定代表人李某某签订的《鱼塘承包合同》，能够证实李某鹏合法取得西宁市东郊农科实验场所属的6个鱼塘及养鱼温室大棚的经营权，而西宁晚报报道的内容及通告亦能够证明某区政府的强制拆迁行为与行政职权有关。由于某区政府对李某鹏经营的鱼塘强制拆除行为与被诉行政行为有法律上的利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或其它组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，李某鹏具备本案原告主体资格。

西宁市人民政府第10次、107次专题会议纪要、西宁市发展计划委员会059号文件内容记载，西宁市人民政府决定在湟水河东段建设一个100万平方米左右的大型人工湖，而本案诉争的综合试验场被划在人工湖规划范围之内。同时会议纪要对“人工湖”的建设及红线内地面附着物的拆迁进行了分工，西宁市水务局负责到太湖等江湖一体的湖泊进行考察，考察后对“人工湖”进行策划和建设；某区政府做好拆迁费用的评估和拆迁工作。再审庭审中某区政府亦认可当时未按《城市房屋拆迁管理条例》实施拆迁，仅以西宁市人民政府的工作专题会议纪要，对人工湖红线内地面附着物全部实施了强制拆除（其中包括李某鹏承包的六个鱼塘及养鱼温室大棚），某市水利局只是负责对人工湖的策划和建设工作，未参与共同实施拆迁行为。根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》相关规定，需要进行拆迁的单位必须经过计划部门立项，且依法取得土地批准文件、建设用地规划许可证和房屋拆迁许可证后，方可拆迁。在拆迁中，拆迁人也应与被拆迁人就拆迁安置赔偿问题进行协商，协商不成的应当先申请房屋拆迁主管部门进行裁决后，并对被拆迁房屋的有关事项向公证机关办理证据保全后，才可以采取强制拆迁的措施。但某区政府在举证期限内未能向法庭提交上述批准文件及相关证据，根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》的规定，该会议纪要不能作为认定具体行政行为合法性的依据。虽然该拆迁行为存在违法之处，但不属于应当撤销的行政行为。因为“人工湖”当时是我市改善生态环境和人居环境的重要项目。现《东郊人工湖工程》行为已经发生，如果撤销被诉行政行为可能影响生态环境的不利后果，如果撤销被诉行政行为，也会对西宁市的公共利益造成较大不利影响。根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十八条规定，被诉行政行为违法，但撤销行政行为将会给国家利益或公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施。但鉴于2006年7月21日西宁湟水河东段人工湖筹建办公室与李某鹏、李某某就拆迁补偿达成协议，已将补偿款80189.76元支付给了李某鹏，其拆迁补偿款已实际解决；某区政府辩称第三人某市水利局与其共同实施了强制拆迁的行政行为，因无证据证实，其抗辩理由不能成立，且再审申请人李某鹏亦不主张其承担责任，故第三人某市水利局不应承担行政赔偿责任。

关于李某鹏主张的赔偿经济损失的请求能否成立的问题。李某鹏主张赔偿其经济损失共计537952.27元（其中，固定资产169490.27元、鱼塘经营损失232484元、拆迁中物品损失135948元）。

西宁市中级人民法院认为，李某鹏提交的价格认证书及侵权损失一览表因系李某鹏单方委托和自行制作，不能作为其财产损失的依据。李某鹏提交的证人因均未出庭作证，证人的身份无法确认，亦不符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的相关规定；对照片资料及李某某书写的“情况说明”，因所证明内容并不明确、具体，亦不能作为定案的依据；李某鹏当庭认可参加了乐家湾镇政府召开的第二次人工湖专题会议，能够证明其已知委托的评估单位是西宁博森房地产评估有限责任公司，但李某鹏未提出书面异议。该证据应为有效。又如前所述，某区政府设立的西宁湟水河东段人工湖筹建办公室与李某鹏、农科实验场李某某已达成协议，同意按西宁博森房地产评估有限责任公司作出的《房地产评估报告书》确定的评估数额80189.76元作为地上附着物的补偿，该补偿款已支付给李某鹏，李某鹏亦明确表示就此不再提出任何异议和引发诉讼。故李某鹏提出的行政赔偿请求应予驳回。

西宁市中级人民法院再审认为，某区政府将综合实验场整体租赁给了李某某后，又与李某某签订了解除租赁关系的协议，收回了综合试验场，虽属民事法律关系，但由于李某某又将综合实验场的一部分承包给了李某鹏，在李某鹏实际占有、经营东郊鱼种场期间，东区政府运用行政职权向东郊鱼种场发出限期拆迁通告，并强行拆除了李某鹏尚在承包经营的东郊鱼种场的行为应属行政行为。根据《城市房屋拆迁管理条例》规定，需要进行拆迁的单位必须经过计划部门立项，且依法取得土地批准文件、建设用地规划许可证和房屋拆迁许可证后，方可拆迁。在拆迁中，拆迁人也应与被拆迁人就拆迁安置赔偿问题进行协商，协商不成的应当先申请房屋拆迁主管部门进行裁决后，并对被拆迁房屋的有关事项向公证机关办理证据保全后，才可以采取强制拆迁的措施。但东区政府在举证期限内未能向法庭提交上述批准文件及相关证据，因此，东区政府强制拆除鱼塘的具体行政行为，违背了行政行为合法性的原则，但李某鹏在2006年7月21日与西宁湟水河东段人工湖筹建办公室、西宁东郊农科综合实验场签订《宁湖建设动迁协议书》，获得了80189.76元补偿，强制拆迁引发的后果已经协商处理完毕。由于该补偿协议是李某鹏自愿与被申请人签订的，是双方意思的真实表示。李某鹏在事后对于补偿数额不满而反悔的，人民法院不予支持。因此，李某鹏主张某区政府赔偿537952.27元的诉求，予以驳回。经过西宁市中级人民法院审判委员会讨论决定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第五条、第五十八条、最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条、最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第一款第四项、第五十八条的规定，判决西宁市某区人民政府于2003年8月24日强制拆除李某鹏经营的东郊鱼种场的具体行政行为违法；驳回李某鹏要求行政赔偿的诉讼请求。

西宁市中级人民法院再审判决宣判后，李某鹏不服，以原判驳回了其行政赔偿请求，属认定事实不清，适用法律错误为由，向本院提出再审上诉，请求法院查明事实，依法改判。某区人民政府在答辩期内未作答辩。

本院经公开审理，原审西宁市中级人民法院查明的上述事实无误，本院予以确认。

另查明，涉案的东郊农科试验场的土地原属东郊公社所有，1981年东郊农科试验站成立，1984年分乡后，该土地为十里铺乡所有，1999年撤乡建镇后，该土地所有权归乐家湾镇政府，由镇政府下属的东郊农科试验站使用。因2002年下半年西宁市政府决定在东出口修建宁湖工程，2002年11月乐家湾镇政府向某区土管局申请办理土地登记手续未果。同年年底，西宁市政府决定修建宁湖工程，该土地被市政府无偿划拨使用，作为宁湖工程用地的一部分（现为绿化用地），市政府给乐家湾镇政府未予任何补偿。因此本案所涉的李某鹏承包鱼塘的土地性质应属于集体性质，应予确认。

还查明，1999年某区乐家湾镇政府与李某某签订的租赁合同，合同约定将西宁市东郊农科试验场交李某某租赁经营，经营范围为蔬菜、花卉、种植、家禽养殖及加工、水面开发、垂钓、娱乐、服务。2001年9月，李某某将西宁市东郊农科试验场承包给李某鹏，李某鹏工商登记的营业执照载明经营范围：主营水产养殖、鱼苗繁育、名特优水产品养殖试验。兼营肉用鸡、鸭养殖。因此，依据承包合同李某鹏的养殖经营是合法的。

本院认为，某区政府将综合试验场整体租赁给了李某某后，由于李某某又将综合试验场的部分鱼塘承包给了李某鹏，在李某鹏承包经营综合试验场部分鱼塘期间，某区政府于2003年8月24日，以行政职权强行拆除了李某鹏承包经营的鱼塘，由于某区政府实施的强制拆除鱼塘的具体行政行为没有法律依据，应认定该具体行政行为违法，原审法院对此节的认定符合法律规定，应当予以确认。李某鹏与某区政府、李某某三方于2006年7月21日达成宁湖动迁协议后，根据该协议领取了80189.76元补偿款，表明李某鹏同意依据该协议对地上附着物的补偿，且已实际履行，李某鹏再审要求依据青海省发展计划委员会价格中心作出的青计价认证字（2003）70号价格认证书对地上附着物的评估价值对其进行赔偿的请求，不予支持。李某鹏请求赔偿拆迁物品损失135948元，因其提供的侵权损失财产一览表系李某鹏单方自行制作，不能提交相关有效证据证实该主张，在诉讼中李某鹏提供的证人因均未出庭作证，证人的身份亦无法确认。其诉讼代理人制作的调查笔录因所证明内容并不明确、具体，亦不能作为定案的依据，根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，其该项诉求不予支持。由于某区人民政府委托的西宁博森房地产评估有限公司出具的《房地产评估报告》对李某鹏承包经营的鱼塘价值未进行评估，李某鹏主张鱼塘损失232484元，并提供了青海省发展计划委员会价格中心作出的青计价认证字（2003）70号价格认证书，该价格认证书对李某鹏承包的鱼塘的鱼苗损失评估价值为232484元，对此评估价值的认定，某区人民政府虽不予认可，但没有相关证据支持其辩称，应承担不利后果。原审法院再审时对李某鹏请求赔偿鱼塘损失未予支持不当，应予纠正。原审法院以拆迁鱼塘所在土地属国有土地，适用国务院《城市房屋拆迁管理条例》属认定事实不清，适用法律、法规确有错误，应当予以纠正。经本院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法第五条、第六十一条第（二）、（三）项、最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十八条的规定，判决如下：

一、维持西宁市中级人民法院（2011）宁行再字第01号行政判决第一项，即确认西宁市某区人民政府于2003年8月24日强制拆除李某鹏经营的东郊鱼种场的具体行政行为违法；

二、撤销西宁市中级人民法院（2011）宁行再字第01号行政判决第二项，即驳回李某鹏要求行政赔偿的诉讼请求；

三、某区政府赔偿李某鹏鱼塘损失232484元，限某区人民政府于本判决送达之日起180日内支付；

四、驳回李某鹏的其他诉讼请求。

本判决为终审判决。

审　判　长　　张慧宁

审　判　员　　陈振辉

审　判　员　　孙泽龙

二O一三年七月十七日

书　记　员　　高伟梅

附相关法律规定：

《中华人民共和国行政诉讼法》

第五条人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。

第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；

（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；

（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。

《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》

第五十八条被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任。